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May 04, 2023

La Ley de prevención del trabajo forzoso de los uigures pone en peligro sus importaciones de China

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Roberto Kosick

Tabla de contenido

Desde el lanzamiento de la Ley de prevención del trabajo forzoso de los uigures (UFLPA) en el verano de 2022, ha habido una discusión subyacente en la comunidad comercial con respecto a la intención real de la ley. ¿La ley pretende eliminar los productos fabricados con trabajo forzado vinculado a la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) sin tener ningún impacto colateral adverso en el comercio y la inversión legítimos entre EE. UU. y China? ¿O la ley, en términos de facto, pretende funcionar como un mecanismo para restringir el compromiso económico de Estados Unidos con China?

Esta discusión creció orgánicamente a partir de la forma en que la ley no solo eliminó el requisito de que una investigación previa de Aduanas y Protección Fronteriza de los EE. UU. (CBP) sea la base de cualquier detención, sino que también impuso requisitos de documentación de la cadena de suministro que son casi imposibles de satisfacer, en menos para las pequeñas y medianas entidades (PYMES) que representan aproximadamente el 40% de todas las importaciones chinas a los Estados Unidos.

Esta situación no es del todo sorprendente dada la cantidad sustancial de medidas tomadas por diferentes agencias y ramas del gobierno de los EE. UU. para abordar las prácticas comerciales incompatibles con la OMC de China y para garantizar la seguridad nacional, ejemplos destacados recientes de los cuales incluyen:

A pesar de las recientes declaraciones de la administración que minimizan la importancia de la disociación entre EE. UU. y China como objetivo político, aún es demasiado pronto para llegar a una conclusión definitiva sobre la intención de la UFLPA. Dicho esto, una serie de acontecimientos recientes destacan el efecto paralizador que está teniendo en el compromiso económico de Estados Unidos con China. Si bien estos desarrollos han demostrado ser costosos y perturbadores para las empresas estadounidenses, han sido especialmente perjudiciales para las PYME que no tienen (i) la influencia necesaria para obtener la documentación relacionada con la cadena de suministro de los proveedores/fabricantes; (ii) los recursos necesarios para llevar a cabo la debida diligencia especificada en la guía de CBP y en los documentos de estrategia y/o avisos de detención del Grupo de Trabajo Forzoso (FLETF, por sus siglas en inglés); (iii) el poder financiero para seguir una estrategia de ingeniería operativa similar, China + 1 o nearshoring; y (iv) la oportunidad de adquirir los materiales, partes, componentes, subensamblajes y/o productos terminados esenciales para su viabilidad operativa de proveedores/fabricantes alternativos. Estos desarrollos recientes incluyen:

Las indicaciones de la intensificación de la actividad de cumplimiento de la UFLPA son visibles en todo el Tablero de la UFLPA recientemente publicado. El número promedio de detenciones de la UFLPA aumentó de 306 por mes en 2022 a 686 por mes en lo que va de 2023, un aumento del 124%. Se espera que esta tasa aumente aún más ahora que CBP ha implementado una alerta de región basada en ACE que está codificada para códigos postales XUAR. La mercancía asociada con estas detenciones proviene de un número cada vez mayor de países (en orden de prominencia estadística: Malasia, Vietnam, China y Tailandia) y un conjunto cambiante pero completo de industrias (que abarcan casi todos los capítulos de la Lista arancelaria armonizada de los Estados Unidos). Estados).

Los informes de que CBP tiene un interés activo en productos y materiales que caen fuera de los "sectores de alta prioridad" (es decir, algodón/ropa, tomates y polisilicio) identificados al inicio de la ley se publican mensualmente, si no menos, (para ejemplo, PVC, aluminio, pisos vinílicos, químicos, autopartes, electrónica, etc.). En línea con lo anterior, la media de rechazos de envío ha pasado de 39 a 98 mensuales, un 151% más. Esta tendencia se ha interpretado como impulsada por una necesidad subyacente de liberar espacio en los puertos, aunque también podría reflejar el creciente número de recursos humanos que CBP está desplegando en relación con los problemas de trabajo forzoso. Finalmente, el valor mensual total promedio de los envíos detenidos aumentó de $94 millones en 2022 a más de $200 millones en 2023, un aumento del 112 %. Estas acciones han resultado en un valor total combinado de detenciones de la UFLPA de más de mil millones de dólares desde que la ley entró en vigencia. Estas tendencias no se están desacelerando ni revirtiendo. Tampoco son un buen augurio para las PYME.

El Comité Ejecutivo del Congreso sobre China (CECC, por sus siglas en inglés) envió recientemente una carta a los líderes del Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) describiendo sus preocupaciones con respecto a las prácticas de cumplimiento del trabajo forzoso del departamento y reiterando su expectativa de que la UFLPA tenga una implementación "robusta". Los puntos específicos de preocupación señalados por la CECC incluyen: (i) la tendencia de los importadores a buscar alivio a través de la presentación de desafíos "fuera del alcance" - en oposición a la "excepción"; (ii) la naturaleza relativamente estática de la Lista de Entidades de la UFLPA; (iii) la detección de un número creciente de intentos de frustrar la aplicación de la ley a través del transbordo; y (iv) el uso de envíos de minimis de alto volumen y bajo valor para evitar el escrutinio del trabajo forzoso.

A medida que CBP aborda los problemas de implementación planteados por la CECC, los importadores pueden esperar ver un mayor énfasis en los desafíos de excepción dentro del alcance, una lista de entidades UFLPA en expansión y un mayor escrutinio de las prácticas de transbordo y las transacciones de minimis. Estos resultados son aún más probables a medida que CBP continúa aumentando los recursos humanos que puede desplegar para abordar los problemas de trabajo forzoso.

A pesar de las repetidas garantías en la Cumbre sobre Facilitación del Comercio y Seguridad de la Carga (TFCSS, por sus siglas en inglés) del mes pasado acerca de "comprender la frustración" de las PYME cuando se trata de demostrar lo negativo del trabajo forzoso, parece haber poco interés real en alinear la CBP o la acción del Congreso con esta retórica. . Este sentido se recogió por primera vez a través de conversaciones informales en el TFCSS del año pasado en el que los funcionarios de la CBP declararon que no era su responsabilidad poner a disposición de las PYME (o, en términos más generales, el comercio) datos que de otro modo estarían en posesión de la agencia con el propósito de mejorar la información. cumpliendo con los requisitos de debida diligencia de la UFLPA.

Este entendimiento se reforzó recientemente cuando, en el curso de un amplio intercambio centrado en mejorar la implementación de la UFLPA, los funcionarios del comité del Congreso con los que hablamos un colega y yo no parecían tan ansiosos por escuchar anécdotas detalladas derivadas de la práctica. se ofreció para ilustrar y subrayar los desafíos que amenazan la viabilidad que enfrentan las PYMES al proporcionar evidencia clara y convincente para refutar la presunción de trabajo forzoso de la ley. "Mejorar la implementación" de la UFLPA implicó, en el contexto de nuestro intercambio con los funcionarios del comité del Congreso, aportes de contenido que podrían usarse para aumentar las detenciones y justificar las denegaciones, dos resultados que, por implicación, se puede esperar que tengan un efecto paralizador. sobre el compromiso económico de Estados Unidos con China. Debido a que tantas PYMES dependen, frecuentemente en ausencia de alternativas realistas, del acceso sin restricciones a materiales, piezas, componentes, subensamblajes y/o productos terminados chinos, este desprecio por el impacto de la UFLPA en las PYMES podría terminar amenazando el bienestar económico. -Ser de los Estados Unidos.

La guía de CBP, la estrategia FLETF y los documentos de notificación de detención identifican la amplia gama de información de la cadena de suministro requerida para demostrar que la mercancía está libre de la contaminación del trabajo forzoso relacionado con XUAR. En términos generales, el alcance del interés de CBP va desde las materias primas hasta los productos terminados. Sin embargo, los proveedores/fabricantes chinos con frecuencia son reacios o incapaces (donde, por ejemplo, las malas prácticas de mantenimiento de registros dan como resultado que un proveedor/fabricante no sepa realmente quién está en su cadena de suministro) para cooperar con los importadores estadounidenses en el suministro de esta información.

La transparencia del acuerdo de fabricación por contrato y los compromisos de producción récord se pueden firmar sin una intención real de cumplirlos, los cuestionarios de selección se pueden completar de una manera diseñada para decirles a los importadores de EE. UU. lo que quieren escuchar, las listas de materiales se pueden completar al azar con información eso es esencialmente inútil, los códigos postales se pueden proporcionar de una manera calculada para no activar Alertas de región, y los nombres de las entidades se pueden manipular para evitar coincidencias con la Lista de entidades de la UFLPA.

En un sentido relacionado, es difícil imaginar que una fábrica china abra completamente sus archivos a un auditor externo independiente o a un importador estadounidense en una visita de verificación. Y las consideraciones anteriores ni siquiera entran en el nivel de documentación, la confiabilidad de los datos que amenazan las prácticas de clasificación errónea y/o tergiversación que pueden entrar en juego en el contexto de los bienes sujetos a órdenes AD/CVD, derechos especiales (por ejemplo, Sct. 301, Sct. 232), u otros regímenes regulatorios estadounidenses (la Ley Lacey, por ejemplo). Esta propensión por parte de los proveedores/fabricantes chinos a no cooperar es especialmente relevante para las PYME, muchas de las cuales carecen de la influencia necesaria para obligar a la transparencia y registrar la producción.

Incluso cuando un proveedor/fabricante chino está dispuesto a cooperar, es posible que esa entidad no pueda hacerlo debido a las sanciones anti-extranjeras y las leyes de bloqueo de China. No es sorprendente que pocas empresas de EE. UU., e incluso menos PYME de EE. UU., puedan obtener el conjunto completo de documentos de la cadena de suministro necesarios (según las publicaciones de CBP y FLETF) para superar la presunción refutable con respecto a los bienes con un nexo de lista de entidades XUAR o UFLPA. Este resultado facilita el enfriamiento del compromiso económico de EE. UU. en China al mismo tiempo que destaca el efecto desproporcionadamente adverso que la UFLPA tiene sobre las PYME.

El desarrollo final involucra la cantidad y calidad de las herramientas y los datos de diligencia debida proporcionados por el gobierno de los EE. UU. al comercio. A pesar de la naturaleza detallada de los documentos oficiales de orientación y estrategia sobre trabajo forzoso, la falta de voluntad de CBP para proporcionar información que pueda "mostrar su mano" (y, en consecuencia, permitir un mejor cumplimiento de la UFLPA), termina funcionando en detrimento de los importadores con los recursos más escasos disponibles. para llevar a cabo la diligencia debida en materia de trabajo forzoso, es decir, las PYME. Cabe señalar que CBP se niega a proporcionar un nivel más granular de información sobre los subtítulos HTSUS asociados con la mercancía a la que se dirige, se abstiene de publicar especificaciones detalladas y/o información de alcance en relación con los productos/materiales que detiene (por ejemplo, qué entra exactamente dentro del alcance del "cloro de polivinilo"?), se abstiene de actualizar la lista de entidades de la UFLPA en tiempo real y se niega a compartir los datos de envío de fuente abierta o los códigos postales relacionados con XUAR que podrían ser utilizados por las pymes (y las grandes corporaciones, también) para mapear sus cadenas de suministro, evitar malos actores del trabajo forzoso y responder de manera más efectiva a las detenciones de la UFLPA. Estas prácticas, consideradas junto con el hecho de que aproximadamente el 45 % de los gerentes de la cadena de suministro de EE. UU. no tienen visibilidad más allá de sus proveedores/fabricantes de primer nivel, son significativas. La simple verdad es que cada uno de estos insumos podría ponerse a disposición de los importadores de EE. UU., y hacerlo mantendría los valiosos objetivos de la UFLPA de una manera que evitaría causar daños colaterales innecesarios a las PYME con recursos limitados. Pero, al final del día, CBP decide no hacerlo. Y las PYME ahora corren un mayor riesgo de ser arrojadas debajo del autobús. ¿Se trata realmente de detener la importación de mercancías hechas con trabajo forzado de una manera que no cierre el comercio legítimo? ¿O se trata de otra cosa?

Como deja en claro la discusión anterior, la carga de trabajo forzoso impuesta a las empresas estadounidenses, en general, y a las PYME, en particular, es sustancial y creciente. La información es imperfecta, hay mucho en juego, no hay una panacea y las expectativas son estrictas. Como relata CBP en este último sentido, una "incapacidad para rastrear las cadenas de suministro hasta la cuna debería informar el cálculo del riesgo comercial de un importador".

Los importadores de EE. UU. pueden utilizar los siguientes consejos prácticos para navegar por las diversas consideraciones que intervienen en los "juicios comerciales" que la UFLPA requiere casi invariablemente:

Como hemos escrito antes, el problema del trabajo forzoso relacionado con XUAR no va a desaparecer. Por el contrario, ahora es, según FLETF, un problema de cumplimiento y ejecución de "primer nivel" para CBP. Esto queda muy claro en las estadísticas reportadas en el Tablero de la UFLPA, así como a través de un flujo casi diario de acciones y pronunciamientos del Congreso o administrativos.

Tampoco, por la misma razón, van a desaparecer la inteligencia artificial, el aprendizaje automático, el análisis predictivo y las soluciones de prueba basadas en la ciencia. Esto es evidente en la forma en que la Iniciativa Nacional de Inteligencia Artificial enmarca su misión de liderar "el mundo en el desarrollo y uso de IA confiable en los sectores público y privado" y preparar "la fuerza laboral estadounidense presente y futura para la integración de sistemas de IA". en todos los sectores de la economía y la sociedad". Aunque el enfoque de aplicación actual de estas tecnologías es en gran medida en el trabajo forzoso, los legisladores y los legisladores están, a pesar de los problemas de validez y confiabilidad que quedan por resolver, ya están explorando nuevas formas de llevar la cadena de suministro y la visibilidad del origen que habilita capacidades de AI, aprendizaje automático, análisis predictivo y soluciones de pruebas científicas para influir en un conjunto cada vez mayor de materias primas, bienes y cuestiones de comercio ecológico (agricultura, mariscos, minería, madera, emisiones de carbono, etc.).

En un panorama más amplio, la combinación de estos desarrollos legislativos, administrativos y tecnológicos está impulsando el cambio en el escenario del comercio mundial, independientemente de los pronunciamientos realizados con respecto al alcance limitado de la intención asociada con una ley como la UFLPA. Aunque estos cambios no suceden de la noche a la mañana, los datos comerciales emergentes revelan constantemente un mundo que se está "reglobalizando" a lo largo de fallas geopolíticas, ideológicas y de la cadena de suministro.

La UFLPA es, en la medida en que ayuda a cerrar el flujo de mercancías producidas con trabajo forzoso, una ley bien intencionada. Dicho esto, esta evaluación solo es válida si/cuando la operación de la ley no obstaculiza simultáneamente el comercio legítimo y/o tiene un efecto desproporcionadamente adverso en una determinada clase o categoría de negocios estadounidenses.

Como se establece en esta publicación, hay una serie de consideraciones problemáticas que se relacionan con la UFLPA: la eliminación del requisito de investigación previa, la amplia presunción de trabajo forzoso, los requisitos de documentación esencialmente poco realistas, el corto plazo para llevar a cabo una revisión de aplicabilidad, la la insuficiencia de los recursos de diligencia debida puestos a disposición del comercio, la confiabilidad potencialmente dudosa de las conclusiones basadas en datos, etc. ¿Son estas consideraciones, cuando se ven junto con la posible falta de disponibilidad de proveedores/fabricantes alternativos y la naturaleza expansiva del compromiso económico de EE. UU. ¿Tienen las pymes con China las señas de identidad de una ley que es a la vez dura e inteligente? O, si la operación actual de la UFLPA tiene el efecto de facto de poner en peligro la viabilidad operativa de las PYME estadounidenses, ¿se puede concluir razonablemente que la UFLPA abre la puerta a un conjunto costoso de consecuencias no deseadas? ¿Consecuencias que podrían haberse pasado por alto en la prisa inicial por incluir la ley en los libros? El tiempo dirá.

Las empresas estadounidenses, tanto grandes como pequeñas, cuya viabilidad operativa requiere un compromiso económico con China deben reconocer cómo los mundos de la ley, la política, la práctica y la tecnología han convergido, para bien o para mal, y deben adaptarse en consecuencia. Esto significa desarrollar e implementar una estrategia personalizada para navegar los desafiantes requisitos de diligencia debida de la UFLPA.

Aquellos que puedan seguir los consejos prácticos y los recursos establecidos en esta publicación tendrán una mayor probabilidad de evitar las costosas interrupciones de la cadena de suministro que pueden ocasionar las detenciones y los rechazos de la UFLPA. A pesar de la perspectiva predominantemente pesimista presentada aquí, el Tablero de la UFLPA demuestra que una minoría de las revisiones de aplicabilidad resultan en la liberación de la mercancía. Pero este tipo de resultados exitosos requiere tanto determinación como ingenio, especialmente cuando se ve en el contexto de una postura del gobierno de EE. UU. que se puede caracterizar mejor como adversaria y poco cooperativa.

Aquellos importadores de EE. UU. que, alternativamente, no reconozcan los cambios que están ocurriendo en el panorama de cumplimiento comercial ni aprovechen los consejos prácticos y los recursos identificados en esta publicación corren el riesgo de que sus envíos sean detenidos y rechazados por motivos de la UFLPA. Más fundamentalmente, los importadores que no puedan cumplir con los requisitos de diligencia debida de la UFLPA se verán obligados a elegir entre encontrar un proveedor/fabricante cuyas mercancías no estén contaminadas con trabajos forzados relacionados con los uigures (una propuesta costosa e incierta), abandonar aquellos mercados nacionales que prohíban la importación de mercancías elaboradas con trabajo forzoso (Estados Unidos, Canadá, México, la UE, Australia, etc.), o cerrando. En la medida en que cada una de estas opciones amenazaría o mataría la viabilidad operativa de una clase de empresa que juega un papel vital en asegurar nuestro bienestar económico nacional, es difícil, en términos pragmáticos, tener un entusiasmo incondicional por la UFLPA. Tal vez eso sería diferente si fuera el caso de que estas pymes estadounidenses simplemente pudieran hacer lo que hicieron en China en los EE. UU. Pero ese barco salió del puerto hace décadas... y no volverá.

El mundo de la política y la práctica comercial ha cambiado radicalmente desde 2015, y las probabilidades de tener éxito en este entorno regulatorio complejo y de rápida transformación están cada vez más en contra de las pymes estadounidenses con recursos, experiencia y apalancamiento limitados.

Si usted es una PYME de EE. UU. que hace negocios con China, no se deje atrapar desprevenido. Actúe ahora para confirmar el estatus de trabajo forzoso de la mercancía de origen chino que busca importar a los Estados Unidos. O, como alternativa, implemente un plan que minimice los costos/interrupciones de la UFLPA y maximice la probabilidad de que su empresa siga funcionando.

Nota del autor: esta publicación hace referencia a proveedores/fabricantes "chinos". Tenga en cuenta que el contenido asociado con dichas referencias es aplicable a cualquier proveedor/fabricante cuyo producto tenga un nexo con la Lista de entidades XUAR o UFLPA, independientemente del país de origen de dicho producto.

Roberto Kosick

Robert es un abogado internacional certificado por la Junta, agente de aduanas con licencia y especialista en exportaciones certificado cuya práctica se centra en las dimensiones de planificación, cumplimiento, aplicación y seguridad de las transacciones de importación y exportación de EE. UU. Con más de veinte años de experiencia profesional, Robert aporta conocimientos y perspectiva experimentados, especializados y multiculturales al análisis y resolución de problemas aduaneros y comerciales.

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